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理解数字税:科技巨头反垄断的制度逻辑

日期:2021年01月17日  来源:经济观察报  作者:刘志毅
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近期,业界对于数字税的探讨越来越多,而与之相关的是监管机构对科技公司的垄断问题也愈发重视。

作为过去二十年数字经济创新的主力军,科技公司通过搜集与利用用户数据获得了创新的底层要素,这也使得数字税的征收命题成为当前全球关注的重点。

而这一命题除了关系到数字税本身,也会涉及到反垄断等命题。事实上,反垄断才是我们理解数字税命题的关键。近期,我们也能清楚看到,政府明确提出强化竞争政策基础地位以及加强和改进反垄断执法。

疫情前,中国的移动支付普及率已达86%,而疫情所带来的防控需求进一步促进了数字平台的崛起。

疫情期间为了减少人员流动,“云办公”“上网课”暂时代替了原有的办公办学模式。“直播带货”不仅刺激了居民宅家时的购买力,还为滞销的农副产品打开了新销路。

同时,“云健身”“云上音乐会”为居民的生活娱乐提供了另一种选择;需要出入公共场合时,手机上的健康码又成了必不可少的进入条件。

疫情加快了数字化创新的进程,并且培养了中国企业的创新文化,中国经济发展的韧性在疫情中得以彰显,而数字化平台不仅帮助统筹了当前的疫情防控和复工复产的工作,还有助于促进产业升级和扩大有效需求。

这也是我们看到数字化平台的价值和作用,也是我国数字经济创新的基础设施。而我们也看到,伴随着数字化平台的崛起和数字经济的发展,企业通过数据平台创收明显。

2020年10月中国互联网协会发布的《中国互联网企业综合实力研究报告(2020)》显示:互联网前百家企业在2019年业务收入达 3.5万亿元,但前五名的收入占总体近五成,这意味着资源加速往头部企业集中。

这一点与欧美市场类似,如法国开征数字税的目标就是全球科技四巨头(谷歌、苹果、脸书、亚马逊),他们占据了全球绝大部分市场,在数字经济世界中处于绝对领先地位。

在此背景下,国内关于数字税的讨论不绝于耳。尽管世界上已有许多国家开征数字税,但征收数字税还面临着诸多挑战。

税收的利益

首先,面对跨国科技企业,许多国家面临着税基侵蚀与利润转移的问题。国际公认的“避税天堂”爱尔兰,就因其极低的税率吸引了不少科技巨头。

从征收主体上来看,如何确定需要征收的部分,在保证经济活动实质上发生的同时,避免税收利益的转移、以及如何避免双重征税同样值得商榷。

例如,法国针对全球数字业务年收入超过7.5亿欧元、并且在法国境内营收超过2500万欧元的企业进行数字税征收,一定程度上维护了税收管辖权,但仅通过营收标准一项,确定征收主体似乎有些“一刀切”。

话虽如此,要确定税基收入,可能会涉及到追踪用户IP地址,甚至可能会涉及用户隐私安全,这又是另一桩挑战。

与此同时,针对本国的外国企业征收数字税,也会引发被征收企业所属国家的不满甚至是报复性关税。例如,美国就曾宣布对欧盟、英国等宣布获考虑实施数字税的贸易伙伴发起“301调查”。

另外,从征收形式上看,我国是参考英国、印度等国家按年收入进行征收,还是另辟蹊径。

目前已开征数字税的国家针对的大多是上文所列的跨国科技企业,而我国的情况略有不同。我国本土互联网企业发展势头迅猛,仅针对跨国企业在我国境内产生的经济利益收税,未免有失偏颇。

从被征收对象来看,数字税可分为向数字化产品征税和向数字化服务征税两种形式。

“数字化产品”指的是以数字形式存在并且可以通过网络传输的产品,例如电子书、音乐播放软件等;而“数字化服务”指的是可通过网络传输提供的服务,例如某音乐平台无损音质的播放服务。

如何界定征税的范围以及以何种名义征税,是值得进一步讨论的问题。

要素配置

简而言之,我们看到数字平台在发挥巨大作用时,也带来了税收的征收问题。其本质是价值创造与价值分配的不一致,我们需要在数字化空间中建立一种更加公平的竞争机制。

随着数据成为最关键的生产要素之一,我们需要重新理解市场经济中的要素配置。

市场经济的核心是公平竞争,公平竞争可从根本上破除阻碍数据等要素自由流动的机制障碍,从而保证市场中的不同主体可以平等获取生产要素,推动要素配置依据市场规则、价格、竞争情况实现效率最大化和策略最优化,而若想实现这一点,监管与立法必不可少。

从经济学角度来看,理解数字税与反垄断要关注几个视角:

关注产业经济学的视角,即关注企业之间的竞争与垄断关系,以及结构-行为-绩效的研究方式。关注反垄断和规制之间的关系,竞争市场需要考虑反垄断的机制,而非竞争市场需要关注政府规制的力量。反垄断要关注经济计量学和博弈论的作用,通过数据和理论推演来理解相应的研究范式,而是不是仅仅关注成本与收益的关系。关注法律经济学的前沿成果,即通过经济学理论和法律领域的研究来理解法理问题。理解制度经济学的应用,通过不同的制度安排的成本收益来理解反垄断和数字税之间的关系。

了解这些视角之后,我们可以看相关的事实基础。

放眼过去,经济与合作发展组织(OECD)针对税基侵蚀与利润转移(BEPS)的工作经历了几个重要阶段。

2013年2月,OECD发布了首份针对BEPS问题的报告,并与G20共同发起了BEPS行动计划。2018年3月16日,OECD发步了《数字化带来的税收挑战——2018中期报告》。

2020年10月12日,OECD发布了BEPS第十次包容性框架会议通过的蓝图报告,报告明确了新国际税收框架下的“两大支柱”。

根据毕马威《BEPS2.0国际税收新规则——超越经济数字化的税收挑战》,“第一支柱旨在通过公式化的方法在各国之间重新分配征税权,旨在影响面向消费者的企业和提供数字服务的企业;第二支柱旨在确保所有在国际上经营的大型企业至少按最低水平纳税,将影响所有的大型企业”,而两大支柱的确立也标志着BEPS进入2.0阶段。

除OECD外,以法国为首的欧洲国家纷纷开始实施单边数字税征收,税率从2%到7.5%不等。作为世界上第一个征收数字税的国家,法国本拟于2019年7月开征数字税,然而立即引起了美国的不满,最终延期了数字税的征收。

2020年12月,法国政府不顾经合组织框架下的谈判,坚持落实单边数字税征收,一方面是为了缓解财政赤字压力,另一方面是希望通过采用给境外互联网企业加税的方式来降低本土实体企业成本,以实现税收公平,具有一定的充分性和必要性。

从公共经济学视角上看,征收数字税有助于实现税收公平。

一方面,当前我国数字经济发展迅猛,在价值创造数字化的大背景下,对数字营收征税符合经济发展规律。另一方面,数字税提高了互联网企业的经营成本,平衡了和实体企业的税收差距,有助于传统企业尤其是制造业的发展和就业的稳定。

但同时我们也应当清晰地意识到,数字化、智能化转型对于传统企业来说刻不容缓;同时互联网公司想要实现更全面而长远的发展,社会责任是必须承担的一部分。

数字税的实施能够引导头部互联网企业意识到市场公平竞争的重要性,同时支持即将或正在进行数字化转型的传统企业实现产业结构提质升级,建立更加公平完善的市场体系。因此,数字税的征收顺应全球互联网经济高速发展、在各行各业中逐步渗透的态势。

结合中国国情,从长远看,数据作为一种新型生产要素,在要素市场化配置过程中必将发挥重要作用,我国作为数字经济大国,对数字税的研究(实施主体、形式、范围、幅度等)应当提上日程。

数字领域的科技巨头崛起,不仅仅带来了新的产业革命,也带来了新的竞争形式。

2019年7月,国家市场监管管理总局集中颁布了《禁止垄断协议暂行规定》、《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》和《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》等三部反垄断新规,这些新规于当年9月1日正式实施。

这些规定的发布和实施,实际上标志着我国反垄断法的实施进入了新阶段。随着国家市场监督管理总局的组建和推动,我国也确定了反垄断执法的普遍授权原则,成为了我们理解当下数字税和科技反垄断的一个基本背景。

基本逻辑

世界全球化的背景下,跨国企业实现资源的最优配置,通过选择税收较低的国家进行避税,从而实现利益的最大化,于企业自身而言是情理之中;然而,跨国企业也应当认识到承担社会责任的必要性。

反观国内的互联网企业,在发展到一定规模后利用竞争壁垒打压小企业的生存空间,阻碍了市场的良性竞争,不利于经济的发展。

对于国家而言,对境内产生的数字化交易征税,从某种程度上说能够增加税收,维护公平的市场竞争秩序,但同时也面临着一些客观条件的限制。

正如前文所言,如何在确保用户隐私安全的情况下确立税基,如何避免双重征税以及征税的具体形式等,都是需要考虑的问题。同时,我们也应该考虑到征收数字税于消费者而言,会不会构成另一重负担。

例如,英国于2020年4月1日开征2%的数字服务税,根据TheVerge网站9月2日消息,谷歌将投放在谷歌广告和YouTube网站的费用增加了2%;苹果公司也宣布将对其应用商店购买的服务增加2%的数字服务税。

由政府向企业征收的数字服务税转嫁到了消费者身上,最终由消费者买单,和征收数字税的初衷背道而驰。

另一方面,我们看到新冠疫情的影响下,中国开始推动公平竞争审查制度,即要求每个政府机构在制定政策法规时,都要进行公平竞争的自我审查,以确保它们不会限制或者排除竞争。

其中一个典型场景就是在疫情期间竞争监管机构对剥削性涨价的反应,不同于美国联邦贸易委员会的做法(他们并没有采取行动打击哄抬物价),中国则通过对抗议物资和日用品的市场价格监管来确保其遵守《价格法》,来保证生产和生活的必需。

这样的司法实践让我们看到一个事实,就是在健康危机导致的宏观经济条件下,对于竞争监管的不妥协以保障消费者的最大福利,是一个非常理性而有力的措施。

总而言之,后疫情时代数字化平台的崛起,使得数字化税收的讨论有如开弓之箭,未来针对数字化治理需要政府和企业的互相协同——政府需要完善监管措施,在反垄断的同时也支持中小企业创新发展,构建并根据具体实践完善我国数字经济治理框架。

互联网企业需要承担社会责任,维护市场秩序和公平竞争。同时,中国作为数字经济大国,也需要积极参与国际税制改革和数字化治理框架实践,而这一系列行为都是关乎于市场竞争环境的公平与否。

新冠疫情杯悲剧性的夺走了许多生命,而抑制和扭转其发展的隔离措施也使得经济的发展受到了一定的限制,我们既要关注到数字化平台的正向价值,也要考虑到竞争政策对疫情下的新的垄断企业(利益集团)的协调和管理。

正如《经济学人》所说“虽然疫情将会催生众多失败者,但它明显已造就一个胜利者:大型科技公司不仅能够跨越地域的影响,同时也能够在中小型竞争对手无法生存的情况下通过并购等手段扩散影响力。因此可以说,大型科技公司的发展可能会带来垄断风险以及国内产业的外部竞争力的下降,这也是我们理解数字税和反垄断法关注科技领域的基本逻辑。

(刘志毅系数字经济学家、商汤智能产业研究院主任,商汤智能产业研究院助理研究员吴王韵、郭俊翔亦对此文有贡献)